PPP，是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的一種制度創(chuàng)新。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)的PPP項(xiàng)目大多由國(guó)企或者上市公司參與，民營(yíng)資本很少參與。為進(jìn)一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)行，提高政府參與效率，充分吸引社會(huì)資本參與，促進(jìn)污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展。財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施 PPP 模式的通知》，這無(wú)疑為優(yōu)秀民營(yíng)環(huán)保企業(yè)參與PPP項(xiàng)目掃清了障礙。

然而并非所有的項(xiàng)目都采用正規(guī)的PPP模式，市場(chǎng)上出現(xiàn)了明股實(shí)債、保底承諾和建設(shè)-移交（Build—Transfer）為運(yùn)作方式”的“偽 PPP”。民營(yíng)環(huán)保企業(yè)及民間資本在積極參與污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP 項(xiàng)目的同時(shí)也需要有良好的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，謹(jǐn)防 “偽 PPP”。一起來(lái)深入了解偽PPP的幾大特征。

第一，明股實(shí)債的“偽 PPP”。明股實(shí)股按照字面意思解釋是：表面看是股權(quán)投資，實(shí)質(zhì)上是債權(quán)投資。這種投資方式雖然形式上是以股權(quán)的方式投資于被投資企業(yè)，但本質(zhì)上卻具有剛性兌付的固定的保本約定。在 PPP 領(lǐng)域中，政府或者地方政府成立的平臺(tái)公司承諾給予引入的社會(huì)資本一定的利息或在一定期限內(nèi)承諾回購(gòu)股權(quán)，這就相當(dāng)于貸款，就屬于以入股的名義發(fā)放債券，是典型的“明股實(shí)債”。

第二，BT 項(xiàng)目類的“偽 PPP”。BT（BuildTransfer），即“建設(shè)—移交”。BT 是“偽 PPP”的

另一種形式，BT 形式下工程時(shí)間較短，一般 3~5 年，但 PPP 項(xiàng)目因有涵蓋整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，時(shí)間一般為 10 年甚至更長(zhǎng)。財(cái)政部曾在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中規(guī)定，對(duì)采用建設(shè)——移交(BT)方式的項(xiàng)目，不予受理其示范項(xiàng)目申請(qǐng)，這主要是因?yàn)?/span>BT 項(xiàng)目屬于短期合作，并不具備長(zhǎng)期契約的許多特點(diǎn)。

第三，非 PPP 模式范圍內(nèi)的項(xiàng)目?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)

意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā) 〔2015〕42 號(hào)）第一條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”。PPP 項(xiàng)目需要具備的首要特點(diǎn)是，以改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給為根本目的，在滿足公共需求的前提下，依照使用者付費(fèi)原則，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，兼顧私人資本的盈利性。

第四，簽約主體不合格的“偽 PPP”。簽約主體不合格包含政府一方主體不合格，也包括社會(huì)資本一方的不合格。政府一方不合格主要體現(xiàn)在，作為 PPP 項(xiàng)目代表政府一方簽約的不是政府或政府指定的相關(guān)部門、事業(yè)單位，而是政府下屬的國(guó)有企業(yè)或者融資平臺(tái)；社會(huì)資本一方不合格體現(xiàn)在，簽約的社會(huì)資本是地方政府所屬的國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第二條指出：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)；第十條??政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。第二十一條確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄??公示期滿無(wú)異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。目前法律法規(guī)未對(duì)本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)在外地以社會(huì)資本身份進(jìn)行投資的限制。

此外，“偽 PPP”的類型還有固定回報(bào)、回購(gòu)安排、未進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、未按照政府采購(gòu)規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)等形式。

污水、垃圾處理領(lǐng)域 PPP 要求

首先，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施 PPP 模式的通知》要求在污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施 PPP 模式時(shí)，除嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā) 〔2015〕42 號(hào)）等相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)污水、垃圾處理領(lǐng)域各項(xiàng)行業(yè)管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)稅費(fèi)政策。嚴(yán)格合同管理，相關(guān)合同文本中應(yīng)明確有關(guān)績(jī)效考核、按效付費(fèi)條款，以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

其次，各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，也可從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用，以獎(jiǎng)勵(lì)的方式予以支持，以逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。加大對(duì)各類財(cái)政資金的整合力度，在涉農(nóng)資金整合中，要充分統(tǒng)籌安排與農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)的支持資金，形成政策資金合力，優(yōu)先支持民營(yíng)資本參與的項(xiàng)目。